28 junio 2015

La inversión pública bajo la lupa

Junto a la caída sostenida de los precios del petróleo y otras materias primas como el estaño, las perspectivas de crecimiento de la economía empiezan a reducirse. Las autoridades de gobierno han reducido su proyección de crecimiento para 2015 de 5,9% a 5%, en tanto que instituciones internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como el sector privado, proyectan el crecimiento en promedios por debajo del 4,5%.
El "canto de sirenas” de la ausencia del blindaje de la economía parece cada vez más cierto. Ante esta situación, la respuesta del gobierno ha sido anunciar un agresivo programa de inversión pública superior a los 6.000 millones de dólares para mantener el impulso de la actividad económica.
Para poner esa cifra en contexto recordemos que en 2014 la inversión pública representó 14% del Producto Interno Bruto (PIB), en tanto que el presupuesto general de la nación contempla una inversión pública de aproximadamente 18% del PIB, un incremento considerable.
Desmotivación del sector privado
Naturalmente nos preguntamos: ¿Una mayor inversión pública es beneficiosa? La respuesta inmediata de muchos es no. El argumento es que cada dólar adicional de inversión pública se traduce en al menos un dólar de inversión privada que no se materializa, ya que el sector público compite por recursos y disminuye los incentivos del sector privado a invertir.
¿Es el efecto "desplazamiento” suficiente argumento para restringir los programas de inversión pública? Antes de dar una respuesta consideremos dos aspectos importantes de la inversión usando teoría económica y datos para Bolivia.
Primero, la inversión es un componente particular de la demanda agregada y tiene un comportamiento más variable que, por ejemplo, el consumo. Con datos trimestrales de cuentas nacionales podemos calcular la volatilidad de la inversión pública y privada en el ciclo económico y compararla con la del PIB. Entre 1990 y 2013, la inversión total fue prácticamente nueve veces más volátil que el PIB, la inversión privada fue 14 veces más variable; mientras que para la inversión pública esta cifra es menor, siendo ocho veces más variable que el PIB.
Parte de la mayor volatilidad de la inversión privada durante este periodo es el resultado del acelerado incremento de la inversión entre 1996-1999, debido a la construcción del gasoducto a Brasil y una fuerte entrada de capitales externos en diversas áreas. En el gráfico dividimos la muestra para hacer el mismo cálculo en dos sub-periodos y observamos que incluso en los últimos 10 años la inversión privada es más volátil que la inversión pública.
Esto sugiere que la inversión pública ayuda a disminuir la volatilidad de la inversión total y esto a su vez tiende a reducir la magnitud de los cambios en el ciclo económico.
En segundo lugar, al nivel de empresas la inversión tiende a estar aglomerada y concurrir después de lapsos de inactividad prolongados. El trabajo publicado en 1998 por Mark Doms y Timothy Dunne, titulado Capital Adjustment Patterns in Manufacturing Plants (Patrones de ajuste de capital en las plantas de manufactura) muestra que en Estados Unidos cada año cerca del 25% de firmas no invierte, mientras que entre 30% y 40% de la inversión total de una empresa promedio, en un periodo de casi 20 años, ocurre en un sólo episodio. Esto se debe a que existen costos de ajuste que afectan tanto el nivel de capital como la inversión.
La incertidumbre detiene las inversiones
Cuando una empresa toma la decisión de invertir o no, debe tomar en cuenta la demanda actual por su producto junto con sus expectativas acerca de la demanda y el estado general de la economía en el futuro. La incertidumbre, sumada a los costos de ajuste, crea una opción de espera a la hora de invertir.
Esto hace que la inversión privada responda mucho más en periodos de auge que en los de desaceleración económica, ya que durante las recesiones la opción de esperar se vuelve más valiosa. Sin embargo, cuando la incertidumbre es alta o se espera un deterioro en el estado de la demanda, la espera genera una espiral negativa de baja inversión privada y baja actividad económica.
Es durante periodos de crisis cuando la inversión pública puede cumplir un rol valioso. Si la inversión pública actúa de manera contra-cíclica, es decir, aumenta cuando la actividad económica disminuye, puede ayudar a señalizar las condiciones de la actividad económica hacia el futuro, reducir la incertidumbre acerca de las condiciones de la demanda agregada y allanar el camino para la inversión privada.
En definitiva, la inversión pública no es el demonio, sin embargo lo puede ser en ausencia de evaluación, focalización e institucionalidad. Durante los años 70 los planes quinquenales, corporaciones nacionales de desarrollo y planeamientos carentes de control y revisión heredaron una deuda considerable que desembocó en la crisis de mediados de los años 80.
Uno de los peligros de la inversión pública es financiarla sobre la base de deuda sin lograr estimular la productividad en la economía. Asimismo, destinar cerca de un quinto del PIB amerita al menos una priorización. Las deficiencias de infraestructura en salud y educación se han hecho tangibles con manifestaciones de inconformidad de la sociedad civil, lo que motiva a pensar la inversión en términos de retornos a largo plazo y calidad de vida.
De igual manera, una institucionalidad vulnerable, como la nuestra, provoca un espacio amplio a la captura de intereses y por tanto la aparición de corrupción y la generación de proyectos que son al final del día elefantes blancos. Más aún la amenaza de las propias autoridades de cambiar las reglas del juego puede traducirse en obras públicas que transgredan el patrimonio natural y el medio ambiente.
Entonces, la inversión pública sí puede convertirse en una herramienta útil para suavizar el ciclo económico. Sin embargo, el desafío pendiente es hacer que la inversión pública sea complementaria a las iniciativas del sector privado.
La experiencia internacional ofrece un amplio abanico de asociaciones público-privadas, por ejemplo a través de la contratación externa, corporativización y acuerdos de desempeño, construcción - operación - transferencia; construcción - propiedad - operación y una docena más de opciones son la alternativa.
Todas ellas exigen más transparencia y pueden mejorar la eficiencia de la inversión pública. Quizá es este el camino que Bolivia debería seguir en tiempos en que la inversión pública apuesta por jugar un rol protagónico.
* Los autores son economistas.

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