14 agosto 2016

¿Crisis del sistema tributario boliviano?

Por primera vez escuchamos de la población civil, en relación con la Administración Tributaria, que se estaría practicando un "terrorismo fiscal”, "estado de sitio fiscal”, etcétera, que está generando todo un movimiento social en torno a "reivindicaciones tributarias” de varios sectores económicos de la población, por lo que puede parecer innecesario aclarar si en realidad el Sistema Tributario está en crisis.

Por rigor técnico, es importante establecer qué entenderemos por "crisis del Sistema Tributario”.

Primero, precisemos que el malestar que manifiestan algunos sectores de la población parece generado por la presión que ejerce la Administración Tributaria contra los administrados para el cobro de impuestos. Por lo que cabe la pregunta: ¿qué está precipitando el ejercicio de una presión no usual? Es de conocimiento público que ante la rebaja de los ingresos del Estado, en especial de la renta petrolera por la caída del precio del petróleo en el mercado internacional, la diferencia será cubierta con ingresos tributarios.

En el plano operativo, ciertas obligaciones tributarias que podrían calificarse de "incobrables”, como obligaciones prescritas, procedimientos u operativos sin el suficiente respaldo legal o técnico, que en otras condiciones no se hubieran intentado, se convirtieron en "recuperables” o ejecutables.

Estas circunstancias de la coyuntura no son los únicos problemas que enfrenta nuestro Sistema Tributario. Antes se presentaban observaciones relacionadas con la elevada cifra de informalidad de la economía, inequidad de la carga tributaria, duplicidad del gravamen sobre un mismo hecho generador, progresividad del sistema, aplicación del régimen sancionatorio con objetivos recaudatorios y otros, que al unirse al problema coyuntural descrito arriba... ¿podrían afirmar que el Sistema Tributario está en crisis?

Como marco de referencia, convengamos que se analizará la "crisis” del sistema tributario desde la perspectiva de los principios rectores de éste, los cuales se encuentran reconocidos en las constituciones políticas de los Estados, como principios sustantivos.

Existen diferentes tipos de análisis sobre los principios del sistema tributario, pero el más frecuentemente citado es el propuesto por Fritz Neumark, en su obra Principios de la Imposición, que los clasifica en cuatro bloques: presupuestario-fiscales, político-sociales y éticos, político-económicos y jurídico-tributarios, y técnico-tributarios.

Principios político sociales y éticos

En esta primera parte, nos ocuparemos de los principios político sociales y éticos, que corresponden a los de generalidad, igualdad, proporcionalidad y redistribución, que cumplen la función de estructurar un sistema tributario que permita distribuir el costo del Estado entre los habitantes en forma satisfactoria desde el punto de vista ético.

En ese sentido, el primer dato que caracteriza la crisis está identificado esencialmente con la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario. En nuestro caso, en circunstancias "normales” de funcionamiento, parece que no está siendo capaz de recaudar los recursos que precisa el Estado Plurinacional para financiar sus actividades.

El segundo dato es el componente ético, que suele entenderse como el adecuado reparto de la carga tributaria,
idoneidad que se produce cuando el sistema actúa con progresividad, exigiendo una mayor contribución a los sujetos que disfrutan de un mayor nivel de ingreso y asumiendo el sistema como una función de redistribución del ingreso.

Los datos mencionados: la suficiencia y la equidad, conforme a las consideraciones más habituales, constituyen los principios básicos de un sistema tributario. Si este marco conceptual y abstracto sobre los principios del sistema se traslada al ordenamiento constitucional positivo, se halla incorporado en el artículo 323 de la Constitución Política del Estado, como principios sustantivos que inspiran el sistema tributario: "La política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria”.

Si bien estos principios -expresados en términos jurídicos- no guardan plena correlación terminológica con los datos mencionados en este análisis, su regulación positiva no debería propugnar un funcionamiento distinto del sistema tributario.

En cuanto al principio de equidad, es decir, un adecuado reparto de la carga tributaria, la primera exigencia de idoneidad de un sistema es que formen parte del mismo la totalidad de los ciudadanos, porque de lo contrario se produce una distorsión en la asignación de la carga tributaria, al quedar excluida una parte de la población o una parte de los ingresos obtenidos.

A este respecto, la defraudación fiscal quiebra la equidad del sistema, que debe aplicarse sobre la totalidad de los ciudadanos y sobre la totalidad de los ingresos.

Dos problemas comunes de la Política Tributaria de la región ¿otros síntomas de la crisis?

Las autoridades económicas de los países cuentan con una serie de instrumentos de política económica para influir en la economía, uno de ellos es la política fiscal. Dentro de ésta, los impuestos no sólo deberían constituir un instrumento que proporcione ingresos, sino que deberían ser concebidos como una herramienta de desarrollo. Sin embargo, en Latinoamérica las estructuras tributarias no cumplen con este objetivo, ya que se usa la tributación como una simple fuente de ingresos.

Por otra parte, constituye otra característica de la región que su política recaudatoria se base en el sector formal de la economía, sin tocar la problemática del sector informal, posiblemente por la complejidad del tema y sobre todo porque los gobiernos de turno privilegian la coyuntura política sin asignar la importancia del caso a las políticas de largo plazo.

Para tener una idea del problema de la informalidad en Bolivia, de acuerdo con los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la informalidad alcanza al 66% de la economía, que constituye la más elevada de la región.

De esta manera, en la actualidad todas las actuaciones de la Administración Tributaria se basan en el contribuyente formal, ejerciendo una fuerte presión en el intento de ampliar la base de contribuyentes con actuaciones operativas, antes que con el diseño de políticas fiscales que enfrenten los reales problemas de la informalidad.

Esta política ha generado un evidente malestar en el sector formal, dando lugar al planteamiento de técnicas de ingeniería financiera con la finalidad de tributar menos y en muchos casos el sector formal se acomodó a las características de la economía informal, porque las acciones estatales presionan a los sectores económicos a la informalización. En otras palabras, no hay incentivos para la formalización.

(*) Abogado y economista; trabajó en la Administración Tributaria y en instancias de impugnación.

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